Chính sách tỷ giá hối đoái: Lựa chọn nào cho Việt Nam?

Một bài viết cho Hội thảo Kinh tế Việt Nam được tổ chức bởi NEU, UBKT Quốc hội và Ban KTTƯ vào ngày 16/7/2014. Nhiều quan điểm có thể không mới hoặc có thể còn nhiều tranh cãi, tuy nhiên bài viết cố gắng đưa ra một quan điểm về lựa chọn chính sách quản lý tỷ giá hối đoái ở Việt Nam trong thời gian tới.

Link bài viết

Chu kì kinh tế Việt Nam (2): Đi tìm lời giải thích

Thật khó có thể giải thích hay dự đoán chu kì kinh tế Việt Nam khi chúng ta không có những số liệu quan trọng như tồn kho, việc làm/thất nghiệp hoặc tiền lương. Ngay cả khi được công bố chính thức thì nhiều số liệu lại bị méo mó, không phản ánh đúng tín hiệu do nhiều thị trường bị kiểm soát bởi chính phủ, hoặc do chúng được đưa ra bởi các phương pháp thống kê ít tin cậy. Do vậy, các số liệu thống kê của Việt Nam chủ yếu là ở dạng ước tính/ước đoán hơn là ghi chép đúng thực tế.

Hình 1: Chu kì kinh tế Việt Nam 1996–2003

Nguồn: Tính toán của tác giả từ số liệu của IMF

Hình 1 cho thấy rằng, kể từ khi tiến hành đổi mới vào đầu những năm 1990 tới nay kinh tế Việt Nam đã trải qua hai giai đoạn suy thoái. Giai đoạn thứ nhất diễn ra trong hai năm 1998–1999 do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính châu Á, gây sụt giảm cầu đầu tư lẫn xuất khẩu từ các nước Đông Á. Giai đoạn thứ hai diễn ra kể từ năm 2008 tới nay, xảy ra sau cuộc Suy thoái lớn (Great Recession not Depression) của kinh tế thế giới mà khởi nguồn là từ Mỹ sau đó lan rộng sang châu Âu và các nước khác. Tuy nhiên, có sự khác biệt lớn giữa hai thời kì suy thoái này ở Việt Nam. Sự khác biệt đầu tiên đó là đợt suy thoái thứ nhất khiến tăng trưởng của Việt Nam giảm mạnh hơn, nhưng thời gian diễn ra ngắn hơn, chỉ trong 2 năm 1998–1999. Trong khi đó, cuộc suy thoái thứ hai mặc dù tăng trưởng giảm nhẹ hơn nhưng lại kéo dài suốt từ năm 2008 đến nay. Xen giữa cuộc suy thoái thứ hai là đợt hồi phục nhẹ vào năm 2009 khi Việt Nam triển khai gói kích cầu với quy mô ước tính lên tới khoảng 9 tỉ USD (tuy nhiên được cho là không giải ngân hết), tương tương xấp xỉ 9% GDP của năm đó. Sự khác biệt thứ hai, có lẽ là quan trọng hơn, đó là trước khi xảy ra cuộc suy thoái thứ hai Việt Nam trải qua một thời kì bùng nổ (boom) với các chính sách tài khoá và tiền tệ mở rộng kéo dài. Trái lại, trước và sau khi trải qua đợt suy thoái lần thứ nhất, nhiều cải cách kinh tế mang tinh thần trọng cung (sẽ được liệt dưới đây) đã được thực hiện cho tới khi Việt Nam chính thức ra nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) vào năm 2007.

Lý giải phần nào cho sự sụt giảm tăng trưởng mạnh hơn trong thời kì suy thoái thứ nhất là do chính phủ Việt Nam thời kì đó không thực hiện bất kì gói kích cầu nào. Tư tưởng kinh tế của trường phái Keynes có lẽ còn khá xa lạ ở Việt Nam thời kì đó. Những năm 1990, các môn học kinh tế vi mô và kinh tế vĩ mô mới du nhập vào và bắt đầu được giảng dạy sơ sài ở một số trường đại học thuộc khối ngành kinh tế. Việt Nam thời đó cũng chưa có đội ngũ chuyên gia kinh tế đông đảo và có hại (harmful) như bây giờ. Lác đác vài người mới tốt nghiệp chuyên ngành kinh tế phát triển (Development Economics) tại một số trường đại học ở Úc hoặc Anh, tuy nhiên họ còn chưa nổi danh và chưa có tầm ảnh hưởng gì tới giới hoạch định chính sách. Trong khi đó, các chuyên gia kinh tế hải ngoại lại chủ yếu đưa ra những lời khuyên về cải cách kinh tế thay vì các chính sách bình ổn.

Cải cách kinh tế của Việt Nam bắt đầu từ nhiệm kì của Tổng bí thư Nguyễn Văn Linh vào năm 1986. Tôi còn nhớ những năm này, đài báo luôn tràn ngập chuyên mục “những việc cần làm ngay” hoặc “nói và làm” của ông. Những cải cách trong thời kì này, và cả sau đó nữa, đã đóng vai trò nền tảng quan trọng cho tăng trưởng kinh tế Việt Nam trong hai thập kỉ tiếp theo. Trước tiên, hàng rào nội thương hay việc “ngăn sông cấm chợ” đã được dỡ bỏ, chấm dứt thời kì mua bán trao đổi chui lủi của người dân diễn ra hàng thập kỉ trước đó. Sau 30 năm ra đời và được thực hiện một cách lén lút, việc “khoán hộ” giao ruộng đất từ các hợp tác xã về cho các hộ nông dân, đã được chính thức thông qua bởi Nghị quyết 10 vào năm 1988. Hàng loạt các doanh nghiệp nhà nước làm ăn yếu kém đã được giải thể hoặc sáp nhập nhằm nâng cao hiệu quả của khu vực này. Lực lượng lao động được tăng lên đáng kể nhờ quá trình giải ngũ sau khi các cuộc chiến tranh biên giới chấm dứt. Hàng loạt các bộ luật được ra đời mang lại hiệu ứng tích cực cho sản xuất trong thời gian này như: Luật doanh nghiệp tư nhân và Luật Công ty (1990); công nhận quyền sở hữu tư nhân (Hiến pháp 1992); quy định chi tiết về quyền sở hữu tư nhân (Bộ luật dân sự 1995); Luật khuyến khích đầu tư trong nước (1994); Luật doanh nghiệp nhà nước (1995); Luật đầu tư nước ngoài sửa đổi (1996); Luật thương mại (1997); và Luật đất đai đầu tiên (1987) và sửa đổi (1993). Đồng thời, các hoạt động giao lưu thương mại và đầu tư quốc tế cũng bắt đầu được thực hiện thông qua việc ký hiệp định thương mại với EU (1992), bình thường hóa quan hệ ngoại giao với Mỹ (1995), gia nhập ASEAN (1995) và ra nhập APEC (1998).

Cuộc khủng hoảng tài chính châu Á khiến tăng trưởng kinh tế suy giảm mạnh trong hai năm 1998–1999. Tuy nhiên, thời kì này không có các gói kích cầu rõ rệt nào được đưa ra. Tỷ lệ chi ngân sách nhà nước/GDP và tỷ lệ cung tiền M2/GDP, hai thước đo phản ánh sự mở rộng tài khoá và tiền tệ, trong những năm này trung bình chỉ lần lượt vào khoảng 30% và 21%, tức là lần lượt chỉ bằng 1/4 và 2/3 các con số tương ứng trong giai đoạn suy thoái gần đây. Việc thiếu các chính sách kích thích tổng cầu có lẽ là nguyên nhân khiến cho sự sụt giảm tăng trưởng trong cuộc suy thoái 1998–1999 lớn hơn so với cuộc suy thoái hiện nay. Nhưng thay vào đó, nhiều cải cách lớn tiếp tục được thực hiện đã giúp kinh tế Việt Nam hồi phục nhanh hơn. Cụ thể, Luật Doanh nghiệp (2000) được ban hành đã dỡ bỏ các rào cản thành lập doanh nghiệp, đơn giản thủ tục và giảm chi phí gia nhập thị trường, và thiết lập môi trường kinh doanh thuận lợi; tiến trình cổ phần hoá DNNN được đẩy mạnh; hiệp định thương mại song phương với Mỹ (2001) được kí kết đã khuyến khích sáng tạo và đem lại cơ hội cho hàng ngàn doanh nghiệp; sở giao dịch chứng khoán (2000) được hình thành đóng vai trò quan trọng trong việc huy động vốn và đầu tư của doanh nghiệp; và hàng loạt các bộ luật thương mại, đầu tư, đất đai, v.v. đã được sửa đổi và bổ sung trong quá trình chuẩn bị gia nhập WTO. Tất cả các chính sách này đã góp phần giải phóng và nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực, thúc đẩy sản xuất và tăng trưởng trong một thời gian dài.

Kể từ năm 2007 đến nay, chúng ta hầu như không chứng kiến một cải cách kinh tế đáng kể nào như giai đoạn trước đó. Môi trường kinh doanh thậm chí còn có dấu hiệu thụt lùi so với thời kì tiền ra nhập WTO. WTO giống như một cô gái đẹp mà chàng trai Việt Nam muốn chinh phục. Trong giai đoạn chuẩn bị, các bài tập thể hình và chế độ bồi bổ dinh dưỡng đã được kiên trì thực hiện. Tuy nhiên, sau khi chiếm được nàng, việc sử dụng viagra (cho đỡ tốn thời gian?) lại được ưu thích hơn. Các chính sách kích thích tổng cầu thông qua mở rộng tài khoá và tiền tệ kéo dài đã khiến tỉ lệ chi ngân sách nhà nước/GDP và cung tiền M2/GDP lần lượt lên tới trên 30% và 110% trung bình trong giai đoạn 2007–2012.

Mặc dù không còn chịu ảnh hưởng bởi sự thành công ở các nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung như Liên Xô và các nước Đông Âu trước đây, mục tiêu phát kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với vai trò chủ đạo của doanh nghiệp nhà nước đã khiến Việt Nam chú trọng vào việc đẩy mạnh công nghiệp hoá dựa trên khu vực công và thông qua các chính sách bảo hộ các ngành công nghiệp trong nước. Trong giai đoạn 2005–2011, 13 tập đoàn kinh tế nhà nước quy mô lớn đã lần lượt được thành lập. Sự kém hiệu quả của các tập đoàn này cho tới nay không còn phải là câu hỏi gây tranh cãi. Tỷ giá được giữ cố định đồng thời các chính sách tài khoá và tiền tệ mở rộng được thực thi nhằm thúc đẩy đầu tư, và từ đó thúc đẩy tăng trưởng. Hậu quả là lạm phát xảy ra, nội tệ lên giá thực và nhập khẩu tăng mạnh. Các ngành được kì vọng sẽ sản xuất thay thế nhập khẩu cuối cùng lại trở thành những ngành sử dụng nhiều nguyên vật liệu nhập khẩu nhất. Để chống lại lạm phát, chính phủ Việt Nam sử dụng các biện pháp kiểm soát khống chế cá loại giá cả từ giá các dịch vụ công, lương thực – thực phẩm,… cho tới lãi suất và tỉ giá. Các chính sách kiềm giá nông sản đã gây khó khăn cho nông dân và không hỗ trợ được ngành này phát triển. Cuối cùng, nâng lãi suất kết hợp với thắt chặt chi tiêu công là điều không thể tránh khỏi trong nỗ lực giải quyết lạm phát, hạ thấp thâm hụt tài khoá và thâm hụt vãng lai.

Những diễn biến trên rất giống với những gì đã diễn ra ở các nước đang phát triển trên thế giới những năm 1950 và 1960. Thời kì này, các quốc gia bị rơi vào vòng xoáy mà một số nhà kinh tế gọi là chu kì “stop–go.” Giai đoạn “go” là thời kì mà tỷ giá được giữ cố định, đồng thời các chính sách tài khoá và tiền tệ được mở rộng nhằm thúc đẩy đầu tư và tăng trưởng. Hậu qủa của các chính sách này là lạm phát cao đi kèm với thâm hụt tài khoản vãng lai, thâm hụt ngân sách và tăng trưởng thấp. Chính phủ các nước buộc phải trải qua giai đoạn “stop” bằng việc thực hiện các biện pháp thắt chặt và phá giá tiền tệ. Sau giai đoạn “stop” này thì một giai đoạn “go” mới lại được mở ra. Chu kì này cứ lặp đi lặp lại với giai đoạn “go” ngày càng rút ngắn và tăng trưởng thấp hơn. Trong khi đó, giai đoạn “stop” lại ngày càng kéo dài và với những hậu quả tiêu cực hơn.

Hình 2 cho thấy một điểm đáng chú ý là giai đoạn 1996–2006 là những năm nền kinh tế có lạm phát thấp/trung bình kết hợp với tăng trưởng cao. Ngược lại, giai đoạn 2007–2012 lại được đặc trưng bởi lạm phát cao kết hợp với tăng trưởng thấp. Năm 2007 được coi như là năm bản lề của sự thay đổi. Điều này hàm ý đường Phillips trở nên dốc hơn hay mối quan hệ đánh đổi giữa lạm phát và tăng trưởng trở nên khắc nghiệt hơn trong giai đoạn 2007–2012 so với giai đoạn 1996–2006. Nói cách khác, giờ đây để tăng thêm 1 điểm phần trăm của tăng trưởng, Việt Nam cần chấp nhận tỷ lệ lạm phát tăng thêm nhiều điểm phần trăm hơn so với thời kì tiền ra nhập WTO nếu chỉ dùng các chính sách kích thích tổng cầu.

Hình 2: Lạm phát và Tăng trưởng 1996–2012 

Hình 3: Chi ngân sách nhà nước 1996–2012 (% GDP)

Hình 4: Tỷ lệ cung tiền M2/GDP 1996–2012

Hình 5: Nhập khẩu 1996–2012 (% GDP)

Nguồn: Tính toán của tác giả từ số liệu của IMF

(Còn tiếp)

Chu kì kinh tế Việt Nam (1): Một vài khái niệm

GDP là thước đo phản ánh chung nhất các hoạt động kinh tế của một quốc gia. Nó được tính bằng tổng giá trị sản phẩm cuối cùng được sản xuất ra trên lãnh thổ quốc gia trong một thời kì nhất định. GDP mỗi năm có thể được đo lường theo giá hiện hành (current prices), hoặc theo giá cố định (constant prices) của một năm gốc (base year) tuỳ chọn nào đó. Như vậy, sự khác nhau giữa GDP theo giá hiện hành (hay còn gọi là GDP danh nghĩa – nominal) và GDP theo giá cố định (GDP thực – real) chỉ ở giá cả. Gần đây cơ quan thống kê một số nước tiên tiến còn sử dụng thêm thước đo chain-weighted GDP.

Ở Việt Nam, Tổng cục Thống kê (GSO) gọi GDP tính theo giá hiện hành là GDP theo giá thực tế còn GDP tính theo giá cố định là GDP theo giá so sánh. Việt Nam chọn các năm 1994 và 2010 là năm gốc để tính GDP thực.

Chu kì kinh tế (business cycle) là sự biến động lên xuống của các hoạt động kinh tế gây ra bởi các cú sốc từ bên trong cũng như bên ngoài nền kinh tế. Thông thường, chu kì kinh tế được đo lường bằng cách xem xét sự biến động của tăng trưởng GDP thực (hay còn gọi là tăng trưởng kinh tế) xoay quanh xu hướng dài hạn của chính nó. Trong điều kiện không có các cú sốc, tăng trưởng kinh tế sẽ trùng với đường dài hạn này. Các cú sốc, ví dụ như cú sốc cầu đầu tư, cú sốc cầu hàng hoá xuất khẩu, cú sốc về giá nguyên vật liệu đầu vào, tiến bộ công nghệ, thiên tai, v.v. sẽ làm cho tăng trưởng của nền kinh tế cao hơn hoặc thấp hơn so với đường xu hướng dài hạn.

Các nhà kinh tế có thể sử dụng nhiều phương pháp thống kê/toán học khác nhau để bóc tách đường tăng trưởng dài hạn (trend growth) từ đường tăng trưởng thực (actual growth). Các phương pháp sử dụng phổ biến nhất là lọc HP (Hodrick-Prescott Filter) hoặc thực hiện hồi quy phi tuyến theo xu hướng thời gian (trend regression). Hình 1 dưới đây phản ánh chu kì kinh tế của Việt Nam kể từ năm 1996–2013. Đường xu hướng được tính toán dựa trên phương pháp lọc HP.

Hình 1: Chu kì kinh tế Việt Nam 1996–2003

Nguồn: Tính toán của tác giả từ số liệu của GSO

Khi tăng trưởng thực (actual growth) nằm trên đường tăng trưởng dài hạn (trend growth) thì người ta gọi đó là thời kì mở rộng hay bùng nổ (expansion/boom), ngược lại thì gọi là thời kì thu hẹp hay suy thoái (contraction/recession). Những biến động lên xuống này của tăng trưởng kinh tế được gọi là những biến động ngắn hạn, xoay quanh xu hướng dài hạn của chính nó. Các chính sách mà chính phủ hay ngân hàng trung ương thực hiện nhằm thu hẹp/làm giảm sự biến động này được gọi là các chính sách bình ổn (stabilization policy).

Biến động kinh tế xảy ra đã kéo theo sự phát triển của hàng hoạt các lý thuyết nhằm giải thích và đưa ra khuyến nghị về việc nên hay không nên thực hiện các chính sách bình ổn. Theo nghĩa rộng, chúng ta có thể chia thành hai trường phái: (i) kinh tế học trọng cung (supply-side) và; (ii) kinh tế học trọng cầu (demand-side). Điển hình của trường phái trọng cầu là lý thuyết của J. M. Keynes, hình thành và trở nên phổ biến từ cuối những năm 1930 của thế kỉ trước. Lý thuyết này cho rằng suy thoái kinh tế xảy ra là do tổng cầu không đủ lớn. Do vậy, chính phủ cần phải thực hiện các chính sách mở rộng tài khoá (tăng chi tiêu hoặc giảm thuế) và mở rộng tiền tệ (tăng cung tiền) nhằm làm tăng tổng chi tiêu của nền kinh tế, từ đó kéo theo sự gia tăng của sản xuất và tăng trưởng kinh tế. Nói thêm rằng, trước Keynes, một số nhà kinh tế như Arthur Pigou, mặc dù không thuộc trường phái trọng cầu, cũng ủng hộ vai trò của chính phủ thông qua công cụ thuế/trợ cấp hoặc can thiệp trực tiếp.

Ngược với trường phái Keynes, trường phái kinh tế học trọng cung mà điển hình là các nhà kinh tế cổ điển ở thế kỉ 18 và 19 lại cho rằng, giá cả là hoàn toàn linh hoạt và chúng sẽ dẫn dắt nền kinh tế hoạt động tại mức sản lượng tiềm năng mà không cần có sự can thiệp của chính phủ. Sự can thiệp của chính phủ sẽ chỉ làm trầm trọng, hơn là chữa trị được, các vấn đề của nền kinh tế. Theo Jean-Baptiste Say, một nhà kinh tế cổ điển nổi tiếng người Pháp, sản xuất của nền kinh tế sẽ tạo ra đủ thu nhập để hấp thụ/mua hết sản phẩm. Hay nói theo ngôn ngữ của ông, cung sẽ tạo ra cầu (supply creates its own demand). Sự chênh lệch giữa tổng cầu và tổng cung rất hiếm khi xảy ra, và nếu có, thì chỉ tồn tại trong thời gian ngắn. Do vậy, trường phái trọng cung nhấn mạnh vào việc làm thế nào để làm tăng các yếu tố sản xuất như lao động, vốn và năng suất nhân tố tổng hợp (TFP) để từ đó làm tăng tổng cung và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Kinh tế học trọng cung trở nên phổ biến và được ứng dụng rộng rãi kể từ những năm 1970 trên thế giới, nổi tiếng nhất là bởi chính quyền Margaret Thatcher ở Anh và Ronald Reagan ở Mỹ. Thời kì này, khả năng bình ổn kinh tế của các chính sách thuộc trường phái Keynes bị đặt dấu hỏi lớn khi kinh tế thế giới trải qua thời kì đình lạm (stagflation) kéo dài. Lạm phát cao và suy thoái vẫn có thể xảy ra một cách đồng thời không như lý thuyết Keynes, và sau này là Keynes mới, dự đoán. Nhà kinh tế học cổ điển mới Robert Lucas, người đi đầu trong việc phổ biến và ứng dụng giả thuyết kì vọng duy lý (rational expectations) trong nghiên cứu kinh tế, tin rằng việc giảm thuế đánh vào vốn và thu nhập tạo ra từ vốn có thể làm tăng mạnh đầu tư, từ đó thúc đẩy sản xuất và tăng trưởng. Mặc dù thừa nhận vai trò của những thay đổi chính sách bất ngờ (unanticipated policy changes) trong việc làm thay đổi sản lượng trong ngắn hạn nhưng ông lại cho rằng, chính phủ chỉ nên tập trung vào việc làm thế nào để thúc đẩy tăng trưởng dài hạn (trend growth) thay vì thực thi các chính sách bình ổn.

Nhiều lý thuyết kinh tế khác cũng đã được phát triển để giải thích cho biến động chu kì kinh tế. Điển hình trong số này là lý thuyết chu kì kinh doanh thực (real business cycle) nhấn mạnh đến vai trò của các cú sốc công nghệ ngoại sinh đối với tổng cung. Lý thuyết này, gắn với hai cái tên nổi tiếng trong giới kinh tế là Finn E. Kydland và Edward C. Prescott, cho rằng chính phủ chỉ nên tập trung vào các chính sách khuyến khích nghiên cứu và phát triển (R&D), để từ đó thúc đẩy tiến bộ công nghệ và tăng trưởng, thay vì cố gắng bình ổn chu kì kinh tế thông qua các chính sách tài khoá và tiền tệ tuỳ nghi/tuỳ tiện (discretionary policy). Trong khi đó, trường phái kinh tế Áo (Austrian school), mặc dù thừa nhận nguyên nhân của suy thoái là do các yếu tố nội sinh, như tăng trưởng tín dụng thái quá và lãi suất thấp một cách giả tạo khiến nguồn lực được phân bổ một cách sai lầm, cũng không ủng hộ sự can thiệp của chính phủ. Các nhà kinh tế thuộc trường phái này, đứng đầu là Ludwig von Mises and Friedrich Hayek, cho rằng sự can thiệp của chính phủ chỉ làm tồi tệ thêm suy thoái.

Mặc dù còn có nhiều bất đồng về cách giải thích chu kì kinh tế và vai trò can thiệp của chính phủ, đa số các nhà kinh tế hiện đại đều thống nhất rằng các chính sách bình ổn kinh tế, thông qua việc thu hẹp/mở rộng tài khoá và tiền tệ, sẽ ít nhiều giúp làm giảm những biến động ngắn hạn của nền kinh tế như trường phái Keynes dự đoán. Hay nói cách khác, các chính sách bình ổn có thể làm giảm chênh lệch giữa đường tăng trưởng thực hiện với đường tăng trưởng dài hạn. Tuy nhiên, chúng lại hầu như không có khả năng làm tăng xu hướng tăng trưởng dài hạn. Xu hướng tăng trưởng dài hạn này chủ yếu được quyết định bởi các yếu tố khuyến nghị bởi lý thuyết trọng cung, ví dụ như thúc đẩy tiến bộ công nghệ, giảm thuế thu nhập và thuế vốn, hay tăng cường tự do và giảm điều tiết kinh tế.

(Còn tiếp)