Rủi ro không nằm ở các con số báo cáo

(TBKTSG) - LTS: Cuối tháng 7 vừa qua, Thủ tướng Chính phủ vừa phê duyệt Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn 2030. Theo chiến lược này, Việt Nam sẽ từng bước giảm dần nợ công, đến năm 2030 không quá 60% GDP, trong đó nợ Chính phủ không quá 50% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 45% GDP. Để những mục tiêu này được khả thi, việc quản trị rủi ro về nợ công phải được chú ý đúng mức.

Theo báo cáo của Bộ trưởng Tài chính trước Quốc hội, tính đến cuối năm 2011, tổng nợ công/GDP của Việt Nam ước vào khoảng 54,6%, có giảm đôi chút so với năm 2010 chủ yếu do lạm phát cao của năm 2011 làm tăng giá trị hiện hành của GDP chứ không phải do vay nợ của Việt Nam giảm. Trong đó, nợ công nước ngoài vào khoảng 31,1% GDP. Các con số này hoàn toàn nằm trong ngưỡng an toàn của các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF).

Tuy nhiên, nghiên cứu của chúng tôi chỉ ra rằng rủi ro của nợ công Việt Nam không nằm ở các con số báo cáo ở trên. Các nguy cơ đe dọa nợ công lại nằm ở khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) bởi khu vực này luôn nhận được ngân sách “mềm” từ Chính phủ. Khi các DNNN lâm vào khó khăn, các khoản nợ trong nước của các doanh nghiệp này thường được Chính phủ hỗ trợ dưới các hình thức bổ sung vốn, khoanh nợ, giãn nợ, chuyển nợ, xóa nợ, trả nợ thay... Vinashin, Vinalines, tập đoàn Sông Đà, và hàng loạt công ty cơ khí xây dựng và công ty xi măng là những ví dụ điển hình.

Tất cả các hình thức ngân sách mềm này cuối cùng đều sẽ khiến chi tiêu ngân sách tăng. Và với việc ngân sách nhà nước liên tục bội chi thì để bù đắp phần chi tiêu cho khu vực DNNN, Chính phủ sẽ buộc phải phát hành trái phiếu và làm tăng nợ công. Do đó, những khoản nợ xấu của khu vực DNNN mà rất có thể sẽ phải dùng ngân sách nhà nước để trả mới là mầm mống đe dọa tính bền vững của nợ công Việt Nam.

Chi tiết hơn, con số nợ công 54,6% vào thời điểm cuối năm 2011 chưa tính đến hơn 11,1% GDP nợ nước ngoài không được Chính phủ bảo lãnh, mà các khoản nợ này chủ yếu là của các tập đoàn và tổng công ty nhà nước.

Ngoài ra, theo đề án tái cơ cấu DNNN mới đây của Bộ Tài chính, tổng dư nợ tín dụng trong nước của các DNNN cũng lên tới 16,5% GDP. Nếu tính cả những con số này thì nợ công Việt Nam hiện đã ở trên 80% GDP, vượt xa mức khuyến cáo của các tổ chức quốc tế.

Có vẻ ngưỡng trần nợ công vào năm 2020 ở mức 65% GDP trong Chiến lược nợ quốc gia mới được phê duyệt gần đây bởi Chính phủ chưa tính đến những nguy cơ tiềm ẩn từ nợ của khu vực DNNN. Chúng tôi cho rằng, nợ của DNNN nên được coi là một phần không thể tách rời trong việc xây dựng chiến lược và phân tích về nợ công của Việt Nam, tuy nhiên Chiến lược nợ quốc gia chưa đưa ra được những chỉ tiêu cụ thể đối với nợ của khu vực này.

Bên cạnh mục tiêu về trần nợ công 65% GDP vào năm 2020, Chiến lược nợ quốc gia cũng đưa ra mục tiêu thâm hụt ngân sách hàng năm vào khoảng 4,5% GDP/năm giai đoạn 2012-2015 và 4% GDP/năm giai đoạn 2016-2020. Mục tiêu này cho thấy trong thời gian tới Việt Nam chưa có thay đổi gì nhiều về định hướng chi tiêu tài khóa. Chính phủ tiếp tục theo đuổi chính sách tài khóa mở rộng bất kể tăng trưởng của nền kinh tế ra sao.

Chính sách tài khóa chỉ đóng vai trò bình ổn kinh tế tốt khi chỉ tiêu thâm hụt ngân sách được gắn với chu kỳ kinh tế. Hay nói cách khác, chỉ tiêu thâm hụt ngân sách nên ở mức cao trong những năm nền kinh tế có tăng trưởng thấp/suy thoái nhằm kích thích tổng cầu, và nên ở mức thấp trong những năm nền kinh tế tăng trưởng cao nhằm tích lũy nguồn lực phòng ngừa cho những năm tăng trưởng thấp. Việc thiết lập chỉ tiêu thâm hụt ngân sách liên tục trong nhiều năm sẽ khiến cho chính sách tài khóa khó có thể đóng vai trò là “đệm” giảm sốc, mà thậm chí còn tích tụ rủi ro, cho nền kinh tế.

Quản lý thật chặt việc vay nợ của DNNN

Báo Đầu tư

Theo quyết định mới đây của Thủ tướng Chính phủ, sẽ phải giảm dần nợ công để đến năm 2020, nợ công không quá 65% GDP. Muốn thực hiện mục tiêu này, theo TS. Phạm Thế Anh, quyền Viện trưởng Viện Chính sách công và quản lý (Trường đại học Kinh tế quốc dân Hà Nội), phải quản thật chặt việc vay nợ của doanh nghiệp nhà nước (DNNN).

Cũng như các thành phần kinh tế khác, DNNN tự vay, tự trả, vì thế việc vay nợ của khối doanh nghiệp này không ảnh hưởng đến nợ công, thưa ông?

Theo Luật Quản lý nợ công, nợ công chỉ gồm nợ của Chính phủ, nợ của chính quyền địa phương và nợ do Chính phủ bảo lãnh. Tuy nhiên, Chính phủ thường phải đứng ra hỗ trợ khi DNNN làm ăn thua lỗ, không thể trả nợ đúng hạn - tức là ngân sách nhà nước, trong đó có tiền đóng thuế của người dân - phải chịu trách nhiệm về khoản tự vay, tự trả của DNNN. Đơn cử trường hợp của Vinashin hay một số doanh nghiệp thuộc Tổng công ty Cơ khí xây dựng, Công ty cổ phần Xi măng Đồng Bành…

Hậu quả của việc vay nợ khá dễ dãi, đặc biệt là vay của ngân hàng thương mại, đã dẫn tới tình trạng DNNN đầu tư ngoài ngành tràn lan, đầu tư kém hiệu quả, làm mất vốn nhà nước. Chính vì vậy, trong đề tài nghiên cứu “Nợ công Việt Nam: quá khứ - hiện tại - và tương lai” mà Viện Chính sách công và quản lý đang thực hiện theo “đơn đặt hàng” của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, chúng tôi mạnh dạn kiến nghị phải quản lý thật chặt việc vay nợ của DNNN để kiểm soát được nợ công.

Nguồn vốn trong nước có hạn trong khi DNNN lại rất thiếu vốn để đầu tư. Theo ông, Chính phủ có nên bảo lãnh để DNNN huy động vốn trên thị trường vốn quốc tế?

Theo số liệu của Bộ Tài chính, nợ nước ngoài mà Chính phủ bảo lãnh cho khu vực DNNN vào năm 2010 là 4.642,74 triệu USD, tương đương 14,3% tổng nợ nước ngoài của Việt Nam. Nếu so với năm 2006, nợ nước ngoài do Chính phủ bảo lãnh cho DNNN mới ở mức 1.031,18 triệu USD (tương đương 6,6% tổng nợ nước ngoài của Việt Nam), có thể thấy trong vòng 5 năm, số nợ do Chính phủ bảo lãnh cho DNNN đã tăng chóng mặt.

Vấn đề đặt ra là khoản nợ này có được đầu tư hiệu quả không? Dự án đầu tư từ nguồn vay nợ có khả năng trả nợ không? Nếu không thì phải cân nhắc lại việc bảo lãnh, bởi nếu tiếp tục bảo lãnh sẽ khó có thể bảo đảm được mục tiêu đến năm 2020, nợ công không quá 65% GDP; dư nợ chính phủ không quá 55% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP như mục tiêu được đặt ra tại Quyết định 958/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

Theo tính toán của các chuyên gia kinh tế thực hiện đề tài nghiên cứu “Nợ công Việt Nam: quá khứ - hiện tại - và tương lai”, nợ công của Việt Nam hiện có an toàn?

Tính đến cuối năm 2010, nợ công tương đương 57,3% GDP; cuối năm 2011, nợ công đã giảm xuống 54,6% GDP, nhưng vẫn còn cao hơn rất nhiều so với mức 36% GDP vào năm 2001 và 44% GDP năm 2005.

Với tỷ lệ nợ công (so với GDP) như hiện nay, Quỹ Tiền tệ quốc tế và Ngân hàng Thế giới nhận định, nợ công của Việt Nam dù đã vượt qua “ngưỡng tâm lý 50% GDP”, song vẫn trong giới hạn an toàn về trung hạn. Tuy nhiên, các phân tích của chúng tôi chỉ ra rằng, các “ngưỡng an toàn” với nợ công Việt Nam khá nhạy cảm, chỉ cần thêm một vài dự án đầu tư phiêu lưu, kém hiệu quả hay những khoản nợ công chưa tính hết từ khối DNNN và từ các chính quyền địa phương, là các ngưỡng an toàn sẽ bị phá vỡ. Do vậy, chúng ta không thể chủ quan với các thống kê về nợ công hiện nay.

Các chuyên gia nghiên cứu đề tài này dự kiến sẽ khuyến nghị gì với Ủy ban Kinh tế và Quốc hội?

Thứ nhất, cần quan tâm hơn việc chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế, cụ thể là phải quyết liệt giảm chi tiêu công để giảm việc vay nợ. Thứ hai, nâng cao kỷ luật ngân sách, nhất là liên quan đến chi tiêu công để giảm quy mô chi ngân sách. Thứ ba, minh bạch thông tin liên quan đến chi tiêu công và đầu tư công nhằm tăng cường giám sát của cộng đồng đối với hiệu quả đầu tư công và chi tiêu công, qua đó giúp phòng ngừa những rủi ro liên quan đến nợ công. Thứ tư, phối hợp chính sách kinh tế vĩ mô, đặc biệt là chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa nhằm hướng tới ổn định kinh tế vĩ mô.

Cuối cùng, đẩy mạnh quá trình hợp tác quốc tế nhằm bảo đảm an ninh tài chính chung ở khu vực, vì trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, những khó khăn tài chính ở các quốc gia xung quanh sẽ nhanh chóng gây các tác động lan toả tới nền kinh tế Việt Nam và ngược lại.

Còn ý tưởng thành lập Ban Giám sát nợ công thì sao?

Song song với cơ quan quản lý thống nhất về nợ công của Chính phủ (Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại, Bộ Tài chính), chúng tôi đề xuất thành lập Ban Giám sát nợ công trực thuộc Ủy ban Kinh tế hoặc Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội. Việc thành lập Ban Giám sát nợ công cho phép theo dõi và giám sát nợ công một cách sát sao, khách quan và độc lập. Ban Giám sát nợ công được quyền truy cập mọi thông tin về nợ công và nợ nước ngoài của các bộ ngành, địa phương, DNNN, để từ đó có những tham mưu kịp thời cho Quốc hội.