Siết kỷ luật ngân sách: phải hành động cụ thể

(TBKTSG) - Việc liên tục vi phạm và điều chỉnh kỷ luật tài khóa như hiện nay khiến cho tính linh hoạt của chính sách tài khóa đang bị lạm dụng, và việc thực thi chính sách tài khóa đang trở nên tùy tiện. Điều này đang làm giảm tính nhất quán cũng như hiệu quả của chính sách tài khóa, đe dọa an ninh tài chính công, khi mà mục tiêu của chính sách và việc thực hiện chính sách bị sai lệch.

Các quy tắc hay kỷ luật tài khóa thường được áp dụng ở hầu hết các nước trên thế giới nhằm duy trì sự ổn định tài khóa và tính bền vững của nợ công trong dài hạn. Mỗi nước có thể áp dụng các quy tắc tài khóa đơn giản hay phức tạp khác nhau, nhưng chúng thường liên quan đến các giới hạn về trần nợ công, thâm hụt ngân sách, thu thuế, chi tiêu công và cách thức xử lý khi các kỷ luật tài khóa này bị vi phạm.

Ví dụ như Thụy Sỹ yêu cầu ngân sách nhà nước phải ở trạng thái cân bằng trong một chu kỳ kinh tế. Nếu ngân sách trong một năm nào đó thâm hụt thì nó buộc phải thặng dư trong những năm tiếp theo nhằm đảm bảo sự cân bằng ngân sách trong cả chu kỳ. Chile yêu cầu ngân sách cơ bản (không bao gồm chi trả nợ gốc), sau khi loại bỏ yếu tố chu kỳ, phải thặng dư. Ở quốc gia này, thông thường mục tiêu thặng dư ngân sách này vào khoảng 1% GDP, tuy nhiên nó đã được điều chỉnh giảm xuống còn 0,5% và sau đó là 0% GDP trong các năm 2008-2009 nhằm chống lại tác động của khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Trong khi đó, nước Anh có các kỷ luật về tài khóa như thâm hụt ngân sách chỉ dùng để tài trợ cho đầu tư công, tỷ lệ nợ/GDP không được vượt quá 40%...

Nhìn chung, các quy tắc tài khóa mặc dù được thực hiện nghiêm nhưng chúng không hoàn toàn cứng nhắc. Các quy tắc này có thể được nới lỏng khi nền kinh tế gặp phải các thảm họa thiên nhiên hoặc phải chống lại các tác động tiêu cực của suy thoái kinh tế. Tuy nhiên, việc vi phạm kỷ luật tài khóa thường chỉ được phép diễn ra trong thời gian ngắn (thường là một vài năm) và chính phủ các nước phải có lộ trình điều chỉnh các chương trình tài khóa nhằm đưa các chỉ tiêu về ngân sách và nợ công trở lại quỹ đạo như quy định.

Hiện nay, dưới nhiều hình thức khác nhau, Việt Nam đã có kỷ luật về nợ công, cán cân ngân sách, thu và chi ngân sách. Các mức giới hạn liên quan đến nợ công và thâm hụt ngân sách đã được thể chế hóa trong các văn bản của Chính phủ và Quốc hội. Trần nợ công và thâm hụt ngân sách dài hạn được xây dựng cho các kế hoạch kinh tế xã hội năm năm một lần. Các kế hoạch về thu và chi ngân sách được lập và phê duyệt hàng năm.

Mặc dù đã tồn tại ở nhiều dạng khác nhau nhưng việc thực thi kỷ luật tài khóa ở Việt Nam lại chưa nghiêm. Các kỷ luật tài khóa luôn được đưa ra, điều chỉnh, rồi lại bị vi phạm mà không gắn với trách nhiệm của bất kỳ cơ quan hay cá nhân nào. Thậm chí, các kỷ luật tài khóa và tình hình tuân thủ chúng không được báo cáo, cập nhật thường xuyên một cách vô tình hay hữu ý. Các thước đo kỷ luật tài khóa hầu như chỉ được nhắc đến trong các phiên chất vấn Chính phủ tại các kỳ họp của Quốc hội. Do vậy, việc theo dõi, giám sát và đánh giá tình hình thực hiện kỷ luật ngân sách gặp rất nhiều khó khăn.

Có thể kể đến một số kỷ luật tài khóa quan trọng nhất của Việt Nam đang hoặc sắp bị vi phạm trong tương lai gần, như nợ công/GDP dự kiến vào khoảng 64%, tiến sát ngưỡng trần 65% theo quy định của Quốc hội; thâm hụt ngân sách theo quy định là 4,8% GDP mỗi năm nhưng thực tế đã lên tới 5,4% GDP vào năm 2012, 6,6% GDP vào năm 2013, và ước tính 5,3% GDP vào năm 2014; nghĩa vụ trả nợ/tổng thu ngân sách nhà nước là 22,6% trong năm 2013 và ước khoảng 26,7% vào năm 2014, chính thức vượt ngưỡng 25% theo quy định; thâm hụt ngân sách nhà nước năm 2014 đã chính thức vượt chi đầu tư, phản ánh Chính phủ Việt Nam đã phải đi vay một phần để tài trợ cho tiêu dùng, vi phạm Luật Ngân sách nhà nước hiện hành…

Tất nhiên, trong một số trường hợp, việc điều chỉnh chỉ tiêu tài khóa theo hướng “tùy cơ ứng biến” nhằm giảm thiểu những tác động tiêu cực và bất ngờ đối với nền kinh tế trước các cú sốc là cần thiết. Nhưng về tổng thể, việc các kỷ luật tài khóa lần lượt bị vi phạm đang khiến cho vai trò của kỷ luật tài khóa trở nên mờ nhạt.

Để tăng tính tin cậy và tuân thủ kỷ luật tài khóa, trước tiên cần xây dựng được một hệ thống các kỷ luật tài khóa đầy đủ, chi tiết và thích hợp. Các thước đo kỷ luật tài khóa này cần hài hòa được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội với an ninh tài chính, nhưng đồng thời phải ngăn chặn được các rủi ro tài khóa có thể phát sinh.

Các kỷ luật này cần được xây dựng và giám sát bởi Quốc hội. Chính phủ cần phải được yêu cầu minh bạch hóa thông tin về tình hình thực hiện các kỷ luật tài khóa thông qua các báo cáo định kỳ thường xuyên và cập nhật. Điều này không những thúc đẩy tính chính xác của công tác lập kế hoạch tài khóa mà còn giúp làm tăng khả năng giám sát của người dân và Quốc hội. Đồng thời, nó cũng chính là sức ép để Chính phủ thực hiện nghiêm các kỷ luật tài khóa đề ra, tránh xa rời mục tiêu ban đầu.

Quốc hội, với vai trò là người giám sát và đảm bảo sự tuân thủ kỷ luật tài khóa, không thể xuề xòa trong việc điều chỉnh và phê duyệt việc vi phạm kỷ luật tài khóa nếu không có những lý do chính đáng. Ngoài ra, việc bỏ phiếu tín nhiệm dưới hình thức nào đó đối với những người lập kế hoạch và thực thi tài khóa, từ cấp trung ương đến địa phương, cũng là sức ép cần thiết để nâng cao trách nhiệm đối với việc tuân thủ kỷ luật tài khóa.

Họp Cuốc hội và các vấn đề tài khóa

Kỷ luật tài khóa

Nợ của doanh nghiệp nhà nước

Có nên cho vay dự trữ ngoại hối để đầu tư phát triển?

http://www.thesaigontimes.vn/129925/Khong-the-dung-du-tru-ngoai-hoi-de-cho-vay-dau-tu.html

Trong nhiều năm qua, việc vay mượn tiền của chính phủ từ ngân hàng trung ương (NHTƯ) đã được thể chế hóa ở hầu hết các nước trên thế giới. Trừ những trường hợp khẩn cấp, ví dụ như chính phủ có nguy cơ vỡ nợ hoặc thực hiện các chương trình nới lỏng định lượng (Quantitative Easing - QE) nhằm cứu nền kinh tế khỏi khủng hoảng, các nước phát triển cũng như đang phát triển đều cấm NHTƯ trực tiếp cho chính phủ vay tiền, cho dù đó là trực tiếp mua trái phiếu chính phủ (TPCP) hay cho vay dự trữ ngoại hối.

Thực tiễn trên thế giới cũng cho thấy rằng khi NHTƯ có tính độc lập, theo nhiều khía cạnh, đối với chính phủ, thì họ cũng thực hiện tốt hơn nhiệm vụ bình ổn giá cả. Bởi lẽ, sự độc lập cho phép NHTƯ cải thiện được tính minh bạch, tính chịu trách nhiệm và tính khả tín trong việc thực thi chính sách tiền tệ.

Thông thường, một NHTƯ độc lập sẽ công khai các thông tin về bảng cân đối tài sản, đồng thời minh bạch định hướng và phản ứng chính sách tiền tệ trong các tình huống khác nhau. Điều này không những giúp các doanh nghiệp hay cá nhân trong nền kinh tế có thể lập kế hoạch dài hạn, mà còn giúp tránh được hiện tượng “tiền tệ hóa” các khoản chi tiêu hay nợ công. Hay nói cách khác, nền kinh tế tránh được việc NHTƯ tài trợ cho chi tiêu công bằng cách in tiền, trực tiếp mua TPCP, hoặc giao dự trữ ngoại hối cho chính phủ sử dụng.

Ngoài ra, việc tiền tệ hóa các khoản chi tiêu công còn có thể được thực hiện một cách gián tiếp thông qua việc NHTƯ mua lại “vĩnh viễn” TPCP trên thị trường thứ cấp. Tức là, ban đầu để tài trợ cho chi tiêu, chính phủ có thể bán trái phiếu cho các ngân hàng thương mại, quỹ đầu tư... Sau đó, bằng cách này hay cách khác, NHTƯ sẽ mua lại vĩnh viễn trái phiếu từ các tổ chức tài chính kể trên. Lưu ý rằng, việc mua lại TPCP này khác với việc mua/bán TPCP diễn ra trên thị trường thứ cấp, hay còn gọi là nghiệp vụ thị trường mở (OMO), để phục vụ chính sách tiền tệ. Nghiệp vụ OMO là hoạt động mua bán TPCP tạm thời/có kỳ hạn nhằm cung ứng thanh khoản và theo đuổi mức lãi suất, và do vậy là tỷ lệ lạm phát mục tiêu.

Nói tóm lại, việc NHTƯ cho chính phủ trực tiếp vay tiền để chi tiêu thường là bị cấm. Trong một số trường hợp, nếu có được phép thì hoạt động này cũng phải chịu sự giám sát và tuân thủ những nguyên tắc nhất định. Ví dụ, chính phủ chỉ được phép vay một tỷ lệ nhất định so với tổng thu ngân sách trong năm và phải hoàn trả vào cuối năm (ngắn hạn). Tức là mục đích vay mượn là để bù đắp những thiếu hụt tạm thời do tính mùa vụ của thu ngân sách, hoặc do tác động tạm thời của các chương trình cải cách tài khóa mà chính phủ đang thực hiện.

Điều này hoàn toàn khác với những gì Việt Nam đang đề xuất là vay để “đầu tư phát triển”, hay nói cách khác là vay dài hạn. Ngoài ra, ở các nước trên thế giới, việc vay mượn này cũng không được phép nếu nó được thực hiện để tài trợ cho các chính quyền địa phương hay doanh nghiệp nhà nước.

Quan trọng hơn, dự trữ ngoại hối có được nhờ thặng dư tài khoản vốn, như ở Việt Nam, không phải là thứ có thể đem ra để chi tiêu hay cho vay.

Thu nhập của quốc gia kiếm được từ thế giới bên ngoài được thể hiện qua tài khoản vãng lai, mà thành phần chủ yếu là cán cân thương mại - cái mà Việt Nam luôn thâm hụt nặng nề trong nhiều năm qua. Còn tài khoản vốn chủ yếu phản ánh dòng vốn ngoại vào tạm thời thông qua FDI, đầu tư tài chính hoặc vay mượn nước ngoài.

Thặng dư tài khoản vốn hôm nay sẽ tương ứng với sự sụt giảm lượng ngoại tệ trong tương lai khi các nhà đầu tư nước ngoài chuyển lợi nhuận, cổ tức, tiền lãi, rút vốn đầu tư về nước, hoặc đơn giản là khi các khoản vay nợ nước ngoài đáo hạn.

Do vậy, dự trữ ngoại hối có được nhờ thặng dư tài khoản vốn chỉ là số tiền chúng ta đang “giữ hộ” các nhà đầu tư/ chủ nợ nước ngoài. Một khi cán cân thương mại chưa được cải thiện thì sự gia tăng dự trữ ngoại hối nhờ thặng dư tài khoản vốn cũng đồng nghĩa với việc nghĩa vụ thanh toán quốc tế của quốc gia đó tăng lên trong tương lai.

Đây là lý do tại sao NHTƯ các nước luôn phải tích trữ ngoại hối, gửi ở các ngân hàng hay mua TPCP ở những quốc gia có tín nhiệm cao trên thế giới với lãi suất rất thấp, nhằm có được khả năng sẵn sàng chi trả nợ nước ngoài, thanh toán nhập khẩu, lưu chuyển vốn quốc tế hoặc để can thiệp vào thị trường ngoại hối khi cần thiết. Dự trữ ngoại hối mỏng so với nghĩa vụ thanh toán quốc tế không chỉ làm giảm tính khả tín của chính sách tiền tệ và tỷ giá, mà còn có nguy cơ tạo ra các cuộc tấn công đầu cơ tiền tệ ở những quốc gia theo đuổi chế độ neo tỷ giá như Việt Nam. Do vậy, để đảm bảo sự ổn định của hệ thống tài chính tiền tệ quốc gia trong dài hạn, việc vay mượn của Chính phủ từ Ngân hàng Nhà nước nên được nghiên cứu và thể chế hóa thành luật.